報道

　　掀起業界狂瀾的凱雷收購徐工案，或將可能被無限延期，甚至流產。

　　6月28日晚，新華社授權發布的《國務院關于加快振興裝備制造業的若干意見》明確提出，大型重點骨干裝備制造企業控股權向外資轉讓時，應征求國務院有關部門的意見。

　　有市場分析人士指出，《意見》出臺后，不僅使凱雷收購徐工案可能面臨流產，近年來國內迅猛增加的外資并購案也會因此降溫。

　　聯合國貿發會《世界投資報告》顯示，2001年中國外資并購占當年外商直接投資不到5%,而2004年僅1到6月就達到了63.6%，3年不到增長了近12倍。

　　飛速增長的數字和相伴隨的一系列意義頗為明晰的“斬首行動”，引起了國人的廣泛擔憂，更讓業內產生了出臺相關法規加以控制的呼聲。近日有媒體報道稱，《外國投資者并購境內企業規定》即將出臺。

　　“有關外資并購新法規的制定不會在短時間內出臺，因為問題復雜，牽涉到多個政府部委。”商務部研究院外資部副主任孫笑華對《中國經濟周刊》分析說。

　　提防惡意并購十分必要：中國龍頭企業被并購中曾經的教訓—“要么成為下游加工廠，要么徹底滅亡”

　　“凱雷收購徐工的審核結果，關系到外資并購今后的發展方向。相關部門對此問題比較慎重。”商務部國際貿易經濟合作研究院外資研究部主任金伯生向《中國經濟周刊》介紹說。

　　去年10月25日，中國最大的工程機械制造企業徐州工程機械集團有限公司(以下簡稱“徐工集團”)與凱雷在南京簽訂了《股權買賣及股本認購協議》和《合資協議》，凱雷將以3.75億美元（包括協議中規定的凱雷在交易完成后需支付的累積1.2億美元資金）的總價，持有徐工集團全資子公司徐工機械85%的股份。

　　按照我國《外商投資產業指導目錄》，外資并購的產業分為四類：鼓勵類、允許類、限制類、禁止類。只要符合目錄，外資并購將按照新建投資來審批；金額不大的，地方政府有審批權。徐工集團屬于《外商投資產業指導目錄》分類中“鼓勵類”，但由于涉及引進外資的總投資超過1億美元，需要由國家發改委核準項目申請報告，同時，并購也需商務部批準。

　　據悉，此項目自2006年初上報后，因涉及多方面的問題，審批暫緩進行，至今懸而未決。

　　“這樣長時間吊著何時是個頭兒啊，不管是改制還是不改制，我們希望盡快有個明確的說法。”徐工集團的相關人士向《中國經濟周刊》如此表述。

　　業內人士認為，收購的障礙是業界普遍認為的“徐工賤賣論”。

　　“是不是‘賤賣’，關鍵在于從什么角度看徐工的價值。從表面上看，凱雷收購徐工資產的價值經過審計、評估而且已經得到省市兩級國資監管機構的確認，不存在‘賤賣’問題；但徐工的價值不能僅僅以凈資產來衡量。凱雷以相當于人民幣20.69億元收購的是徐工集團在徐工機械所持有的82.11%股權，同時，再通過對徐工機械增資擴股的方式達到對徐工機械擁有85%的股權，其收購價只相當于徐工品牌價值80.5億元的1/4。”北京市律師協會國企改制專業委員會主任、大成律師事務所高級合伙人脫明忠向《中國經濟周刊》分析說。

　　“很明顯，凱雷收購徐工不是賤賣的問題，關鍵是該不該賣。”

　　一般而言，國有產權轉讓的價格確認要考慮四個方面的因素：一是市場的供求，二是同類資產的市場價格，三是職工安置，四是引進先進技術。

　　“很多實例告訴我們，外資對于中國內地企業的并購完成后，往往有兩種做法，一是終止企業運營，以達到消滅競爭對手，獲取國內市場份額的目的；二是把并購獲得的企業轉變為其下屬的加工企業，作為跨國公司全球生產鏈條上的一個環節，既沒有知識產權，也沒有核心技術，我們的企業成了人家的加工廠。”脫明忠告訴《中國經濟周刊》。

　　北京科技大學管理學院白津夫教授向《中國經濟周刊》分析說，即便為了防止凱雷對產業投資者進行股權轉讓出臺的“毒丸計劃”（相關報道見本期第17頁），也是虛設。

　　“毒丸計劃在國內法律約束下起作用，但是一進入國際市場比如到美國上市，毒丸計劃就廢棄了。因為到美國上市，遵循的是美國法律。”

　　知情人士向《中國經濟周刊》透露說，凱雷收購徐工案目前暫緩進行，主要原因是該并購案牽涉到多部門、多方面審核與協調，如此重大并購案任何部門都不敢貿然行事，“當有爭議的時候，當然需要溝通和協調，這沒有什么不可理解的。”

如何對外資并購進行恰當約束：“對行業設限要有標準但不能泛化”

　　凱雷收購案同時也引發了業內對行業設限標準的紛爭。一種觀點認為，除了裝備制造業，能源、礦藏、鋼鐵、能源業、石化業和汽車業等應該受限制；另一種觀點認為，電信、金融、航空、公用事業等領域目前壟斷性較強，也需要設限。甚至加工貿易、水泥等行業也都有設限之說。

　　“鋼鐵不應該算敏感行業，甚至連金融都不能算，真正需要設限的是國防、公共事業、信息安全等一些敏感行業和一些行業的優質龍頭企業。設限的領域越少越好，不要泛化。”國家發改委對外經濟研究所所長張燕生接受《中國經濟周刊》采訪時表示，對外資限制不是最重要的，真正重要的是完善市場經濟管理體制，保護企業的競爭力，扶植本國的企業和擴大相關領域對民營企業的開放，而不僅僅是限制外資進入。

　　“制定法規時不能把設限行業定得太死，不能織一個網到時我們自己都鉆不出來。行業內的分工很細，有好多行業內的小企業想賣還賣不出去呢。外資并購切記不能走極端，一刀切。”商務部國際貿易經濟合作研究院外資研究部主任金伯生告訴《中國經濟周刊》，“發展外資并購，加強監管很重要，但一定要弄清楚想收的是什么，想放的是什么。”

　　我國加入WTO后，對外開放力度的加大為外資通過并購進入大多數領域和行業提供了可能性。2002年4月份，新的《外商投資產業指導目錄》正式施行，原先禁止外資進入的電信、燃氣、熱力、給排水等行業被列為對外開放領域。8月1日，《外商投資民用航空業規定》正式實施，擴大了外商投資范圍和投資比例，明確外商可以通過購買股票參與投資等新的投資方式參與投資民用航空業。可以說，外資已經進入到了我國大部分經濟領域和行業。

　　“限制外資并購細則至少應從三個層面對外資并購行為進行約束：第一，明確一批企業，直接點名保護，這些企業不能被外資控股；第二，規定一批敏感行業不能被外資控股，比如說裝備制造業的核電設備、60萬千瓦以上的火力發電機、5000千瓦以上的用于石化行業的離心壓縮機等產品不能外資控股；第三，對并購行為規范程序，嚴格審批，規定多大規模以上的項目就要由中央政府來審批。”脫明忠律師對《中國經濟周刊》表達了自己的觀點。

　　“對外資并購優質龍頭企業的設限非常重要。優質龍頭企業是行業領袖，容易受到行業內其他企業的追隨，在這個領域中，無論是價格的話語權還是產品的技術進步，龍頭企業對全行業都起到技術支撐和產業轉型的領頭羊作用。但對行業設限的領域越少越好，更不要泛化。”張燕生所長接受《中國經濟周刊》采訪時表示。

　　“對外資并購，不能疏于管理，但也不能過度敏感。因為最終的結果還是要開放競爭，促進市場競爭的效率，保證老百姓的福利能得到不斷增進。”他說。

　　并購法律急需完善：應該設立專門機構審核重大外資并購案

　　“現在我們對反壟斷法、反不公平競爭法、包括外資并購等一系列法律的探索剛剛開始，無論是立法方面，還是市場的管理，以及企業參與主體，我們都嚴重缺少經驗。”張燕生所長向《中國經濟周刊》直言。

　　過去，外資并購中國企業暴露出完全自由放任的問題，我國成了世界上市場化程度比較低、國際化程度比較低、管理方面比較粗放的國家。對于外資并購，商務部在2003年出臺了《外國投資者并購境內企業暫行規定》，提出防止外資并購造成市場過度集中。但從已經實施的案例看，還沒有運用權力作出禁止合并的決定。

　　“暫行規定應該經常修改。前幾年外資并購沒怎么發展，這幾年發展起來了，法律法規也要不斷跟進、不斷修訂。可以把《外國投資者并購境內企業暫行規定》改成《外國投資者并購境內企業規定》，修改成一部更詳細、更具權威性的法規。”金伯生主任向《中國經濟周刊》表示，“外資并購的關鍵是該批什么，不該批什么，我們都還搞不清楚，法律法規也不盡完善。市場經濟的法律法規應該統領全局，是相通的，大家按照法律法規行事，就不會出現地方政府要批、而中央政府說不行的情況，如果法律法規更具有權威性，而且很細致，方方面面都照顧到了，哪還會出現一拍腦袋想批、一拍腦袋不想批的情況。”

　　要解決目前外資并購中出現的問題，白津夫教授向《中國經濟周刊》表示，“美國就有一個專門的機構——美國外國投資委員會（CFIUS）來處理外資并購問題，像中海油并購尤尼科失敗，就是受到這個機構的反對。如果在全國人大下設一個并購委員會，代表國家對企業并購尤其是國有資產的重大并購，來行使表決權，最具權威性，也能避免部門之間的意見分歧。”

　觀點

　　對外資并購設限與對外開放不矛盾

　　★《中國經濟周刊》記者　王紅茹/北京報道

　　脫明忠　北京市律師協會國企改制專業委員會主任、大成律師事務所高級合伙人

　　金伯生　商務部國際貿易經濟合作研究院外資研究部主任

　　張燕生　國家發改委對外經濟研究所所長

　　加強監管是順利實現擴大對外開放的保證

　　《中國經濟周刊》：聯合國貿發會《世界投資報告》顯示，2001年中國外資并購占當年外商直接投資不到5%,而2004年僅1到6月就達到了63.6%。外資并購何以在中國發展如此之快?

　　張燕生：首先，從上世紀90年代國際發展趨勢看，全球并購在全球直接投資中都占有很高的比重，近幾年發展速度更快，這是國際化的正常發展趨勢；其次，伴隨著中國市場經濟的發展，外資開始對中國核心部門以及核心資產越發感興趣。

　　外資并購是一種發展的必然趨勢，其機會和風險相比，二者有利有弊，但是利大于弊。

　　《中國經濟周刊》：改革開放是我國的既定國策，出臺限制外資政策和對外開放是否矛盾？中國對待外資并購應該有一個什么樣的政策趨向？

　　張燕生：出臺限制政策和對外開放肯定不矛盾。首先，進一步擴大對外開放是我國的基本國策，不會改變；但是進一步擴大對外開放并不等于完全自由放任，即使是世界上最開放的國家比如美國，在外資并購的時候都有諸多的限制。比如中國并購美國的能源公司失利，聯想并購IBM之后美國政府不再采購聯想的電腦等，都能說明這一點：任何國家都會有國家安全意識，有敏感領域。

　　我國目前仍處在轉軌和發展階段，在宏觀管理、行業管理，以及一些領域的管理還比較落后，如何從計劃管理體制、以行政為主的管理體制，轉變到以市場為基礎的市場管理體制，對我們來說，還嚴重缺少經驗。現在很多經濟領域，都是形式上有嚴格的市場準入管制，實際上，突破政府市場準入管制的案例卻比比皆是。

　　金伯生：當然不矛盾，完全可以合二為一。開放是大前提，加強監管也是順利實現擴大對外開放的一個保證。我國擴大對外開放的政策不會改變，因此，在擴大吸收外資的同時，要提高吸收外資的水平和質量；在這個過程中，要加強監管，避免走彎路。

　　目前相關部門對外資并購的認識有一些差異，有人認為對外資如果過于嚴格是‘棒打鴛鴦’，會把外資打跑。我們不能犧牲民族利益去吸引外資，更不能像某些國企那樣一味地去討好外資。現在已經到了需要調整的階段：要優化產業結構，注重引進外資的質量。當前急需在全國人大下設一個并購委員會，對企業并購尤其是國有資產的重大并購，行使表決權，重大并購應該由人大監督。

　　脫明忠：中國改革開放的形象是建立在保護國家利益的基礎之上的，這符合十六大增強國有資本控制力的精神，也符合保護本國產業安全的國際慣例。堅持對外開放引進外資，符合國家的戰略利益；規制外資對中國企業的并購方向與并購行為，也符合國家的戰略利益。

　　美國等發達國家，經常以國家安全為由，從技術和產品的轉移、企業并購、政府采購等方面對我們的企業進行限制。對于國家安全，我國也應該是通過一定的法定程序，獲得制度性的解決。事實上，多年來，中國對跨國公司在華并購設置限制很少，而發達國家對中國企業在外并購限制約束較多。在開放的條件下，有必要借鑒世界各國對外資并購約束的經驗，保護國內有競爭力的戰略產業、戰略企業和戰略技術，并促進國內各類產業盡快提升競爭力。

　　“政府要到位而不越位”

　　《中國經濟周刊》：在外資并購中，往往出現地方政府和中央政府的觀點不一致的情況，政府在外資并購中該起什么樣的作用？

　　張燕生：政府首先要搞明白究竟什么是國家的核心利益；其次，中央政府、地方政府以及各個政府部門要對國家利益有一個共同的看法，在共識的基礎上形成一個有利于競爭、發展，有利于外資進入，但同時能避免壟斷、避免不公平競爭的措施。現實的情況是，相關部門的利益不太一致，一個部門對外資并購拼命地支持，另一個部門卻在拼命地反對，雙方都是瞎子摸象摸一半，都摸的是局部，問題根本沒有辦法解決。各個政府部門其實還是應該全面、公正地對待外資并購的問題。

　　金伯生：政府一定要加快完善法律法規。而要完善法律法規，必須要到地方、國企、民企、外企做深入調查研究，不斷發現外資并購中存在的問題。同時，政府還有引導的職責，比如，外資并購需要在哪些行業中多發展？需要引進什么樣的外資進行并購？是技術含量高的并購，還是大跨國公司的并購？哪些并購能夠在和外資合作過程中更有利于我們企業自身的發展等等。

　　脫明忠：任何一個國家，企業的發展都需要政府的政治支持，我國政府目前在外資并購中仍然扮演著一個舉足輕重的角色。政府的支持，要到位，而不要越位。

　　要到位，就是對于民族創新的品牌企業、自主研發技術、品牌產品，包括國際市場的開拓、國際銷售的扶助，政府應該支持。

　　在外資并購問題上，政府的主要職能是根據國家經濟結構調整的總體目標制定宏觀調控政策和行政法規，通過制定外資并購的交易規則，保護國家經濟安全，制止任何試圖壟斷中國市場的惡意并購；同時要警惕地方政府官員為了突出業績升官，盲目追求GDP，以市場換技術、以地皮換資金、以國企的資產換資金、以環境的污染換資金。如果那樣，其結果必然是國外先進的技術沒有換進來，我們自己的知識產權又得不到保護，反倒成了人家的加工廠。

　　不越位，就是既要加強監管，又不能越俎代庖，不能既當裁判員又當運動員。