■訪談動機

　　和幾個朋友小聚，一人不經意說：“你們（指本報）怎么老是報道環保？”這句話讓我深思良久。以單純“新聞”的眼光，對環保的報道量加大，似乎正在呈現一種“視覺疲勞”。可是，放在中國環境形勢依然嚴峻的大背景下，對環保的長期關注將成為媒體的必然。去年6月，“圓明園事件”發生之后，國家環保總局副局長潘岳曾接受本報記者專訪，談中國的環保問題；一年之后，中國的環保發生了什么變化？有什么新的問題出現？該采取怎樣的對策？我們再請潘岳作答。

　　
潘岳 國家環保總局副局長

　　本報時事訪談員 王愛軍 北京報道

　　應賦予環評報告更大的強制力

　　新京報：環保總局剛剛結束的對總投資超萬億元的7555個化工石化建設項目的調查中，發現81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域。你怎么看這個結果？這些企業做過環境影響評價嗎？

　　潘岳：第一，說明化工石化行業存在著嚴重的布局性環境風險。松花江事件之后，平均每兩天出一起水污染事件，基本都是化工石化行業造成的。不從產業布局解決問題，就不可能遏制這一勢頭。

　　第二，這個結果體現了環境影響評價工作的一個悖論。報上來的項目，單個來看環保標準都合格，有的甚至達到了先進水平。但是，從區域環境容量上看，即從整個區域規劃上看，這么多項目擠在一起又是不合理的。這就變成了“先進環保項目”引發“重大環境事故”的荒謬結果。

　　新京報：環保部門無權制止嗎？

　　潘岳：目前的情況是，地方政府批規劃，中央部門批項目，體制上的宏觀微觀倒掛，導致了這種現象。我們的權限只能對單個項目進行環評，對整個大規劃就沒有這個權力了。如果不立即修改《環評法》，不立即實施規劃環評，從整體上預防環境風險就很難實現，新的環境風險仍然會繼續存在，突發性環境事故仍會繼續發生，公眾的環境安全仍得不到保障。

　　新京報：你從去年開始就呼吁搞規劃環評，現在進展怎樣？

　　潘岳：《環評法》中雖然提出了“規劃環評”的原則，但沒有具體可操作的措施。規劃環評的責任主體都是行政機關，但由于認識和體制等方面的原因，推行規劃環評還存在較大阻力。因此必須修改《環評法》。

　　我們正在上報國務院法制辦，組織起草《規劃環境影響評價條例》，以期切實加強對規劃編制過程和審批過程的法律約束，強化規劃環境影響評價的審查環節，同時進一步明確審查主體。《環評法》雖是新法，按理說不應那么快就修訂，但因為這部法進行了深入實踐，只有在實踐中才能看出弊病與缺憾，才會想法子去修改完善。這是一件好事。

　　新京報：前不久內蒙古通過了中國第一個規劃環評，我們注意到，這個環評報告“建議”對內蒙古的煤炭產能、發電裝機容量等進行較大幅度的縮減，這意味著內蒙古在未來一段時期內的GDP將有較大的降低。而這不是所有的地方政府都愿意做的。那么，你們在制定這個報告過程中，遇到什么阻力了嗎？

　　潘岳：內蒙古是我國北方重要的能源基地，自治區黨委、政府都很重視和支持我們試行規劃環評，并與環保總局密切配合，合力推動省域發展規劃的環境評價，進展順利。這個報告，對全國各省都有示范意義。

　　新京報：還有別的省市準備做規劃環評嗎？

　　潘岳：現在許多省市都來要內蒙古的這份報告，規劃環評的試點省市還有十幾個。

　　新京報：這個環評報告是以“建議”形式出現的，如果對方后來不執行怎么辦？你認為法律要不要賦予環評報告強制力？

　　潘岳：這涉及規劃環評的法律地位問題，《環評法》對此只有原則規定。我當然認為在法律上應該賦予更大的強制力。我們正在努力。

　　青藏鐵路的環保工作并未結束

　　新京報：青藏鐵路通車了。作為一個世界罕見的工程，又在生態薄弱的地區施工，你認為這條鐵路在環保上有哪些創新意義？

　　潘岳：可以說，新中國成立以來我國的重大工程項目中，青藏鐵路工程對環保是最重視的。它的環保示范意義非常大。比如，它在我國鐵路建設史上第一個在建設施工期開展了工程環境監理試點，并建立了工程環境監理制度。青海、西藏兩省區環保局與青藏鐵路建設者簽訂了環境保護責任書，切實加強了施工期的環境監管。

　　比如在錯那湖沿線鐵路施工前，先在湖邊做好防護擋墻，然后在擋墻內施工，防止了棄土、棄渣、施工廢水進入湖泊。還如，各施工單位對生活垃圾和施工廢棄物集中收集、統一處理，主體工程完工后及時對施工場地進行景觀恢復工作。

　　新京報：能不能說，到目前為止，青藏鐵路的環保已經圓滿完成？

　　潘岳：當然不能這樣說。第一，我們對大自然的了解遠遠沒有到極限，青藏鐵路將來面臨什么樣的生態問題，我們還要冷靜觀察；第二，我們科學技術的創新也遠遠沒到極限，很多新的綠色技術都有待發展。現在只能說，青藏鐵路在建設期的環保工作基本結束，接下來的工作是全面開展竣工環境保護驗收。

　　新京報：火車開通，進藏人員將會大大增加，也會給環保帶來挑戰，你們將怎么做？

　　潘岳：青藏鐵路通車后，進藏人員和交通運輸量都將明顯增加，沿線礦藏資源開發強度也會加大；大量游客到沿線旅游、觀光，隨之帶來沿線餐飲、旅店、汽車修理、加油等服務業的迅速發展，如控制不好，勢必給青藏鐵路沿線脆弱的生態環境造成破壞。

　　因此，我們將及早組織編制青藏線旅游開發與環境保護規劃，開展青藏線旅游開發規劃的規劃環評工作，科學、合理、適度地開展旅游開發活動，防止旅游開發活動對青藏高原生態環境造成新的破壞。此外，我們也將開展環境影響后評價準備工作。在青藏鐵路正式投入運營幾年后，應組織開展環境影響后評價，完善、改進生態保護措施。以上各項，我們早在去年就向所有相關部門、省市提出明確要求與具體建議。

　　新京報：有人認為，在青藏高原這樣的有些“世外桃源”色彩的地方，要保持本來的寧靜，少搞建設，還有一種觀點認為，不能以“游客審美”的心態，希望那里的人們清貧一生，你怎么看？

　　潘岳：這可以從人與自然的關系的歷史演變來找答案。人類社會經歷了“敬畏自然”、“征服自然”和“和諧自然”三個基本階段。漁獵文明和農耕文明時期，人類敬畏自然，是因為生產力的低下迫使人們依賴于大自然的恩賜。工業文明時期，貪婪資本與強大科技的結合，使人類將自然界變成服從于人類物欲的對象，人類生活獲得極大改善的同時，也造成了一系列環境危機。

　　現在，人們對人與自然的關系有了新的認識，就是正在確立的“環境友好”理念，它拋棄了古人“敬畏自然”中的神秘性，吸取了人與自然和諧的合理內核；也拋棄了工業文明“征服自然”的人類中心主義的盲目自信，吸取了改造自然的積極因素。

　　新京報：也就是說，我們不能讓高原人民永遠生活在貧困狀態，因此必須發展經濟；但同時，也要最大限度地保護那里的生態？

　　潘岳：對。環境友好型社會提倡經濟和環境的“雙贏”，實現社會經濟活動對環境的負荷最小化，將這種負荷和影響控制在資源供給能力和環境自凈容量之內，形成良性循環。

　　新京報：中國已經實現了從“征服自然”到“尊重自然”的轉變了嗎？

　　潘岳：中央提出的科學發展觀要求人與自然和諧相處。綜觀黨和國家最近有關重要文件的規定，可以說我們國家在理論上已經開始從“征服自然”向“尊重自然”的轉變。

　　國務院去年12月發布的《關于全面落實科學發展觀加強環境保護的決定》的許多規定，已經明確反映出發展經濟必須“尊重自然”的指導思想。例如，該決定要求：各地區要根據資源稟賦、環境容量、生態狀況，明確不同區域的功能定位和發展方向。決定還規定，要以促進人與自然和諧為重點，強化生態保護，要重點控制不合理的資源開發活動，優先保護天然植被。關于社會廣泛關注的水能開發問題，決定規定：要有序開發水能。

　　今年3月全國人大批準的國家“十一五”規劃綱要也明確提出，根據不同地區的資源環境承載能力，把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區域。根據自然環境因素確定區域功能和發展方向，這是中央提出的重大措施。它體現了“尊重自然”的思想，符合科學發展觀。

　　然而，任何思想理論的落實都必須有實際的制度來支撐，接下來最嚴峻的任務，就是怎么在制度上實現從“征服自然”到“尊重自然”的轉變。

　　《環境保護法》應成為國家基本法律

　　新京報：最近有媒體發表了你的《和諧社會與環境友好型社會》的理論文章，寫這篇文章的初衷是什么？

　　潘岳：環境資源問題已經對建設“和諧社會”構成了嚴重挑戰，這已經不是修修補補就能解決的問題了。我們必須對此進行思想上、制度上、政策上的全面思考，提出系統的解決方案。首先在思想文化上，即發展觀念上全面更新、深刻反思、迅速扭轉；其次應在發展戰略的制定上全面引入可持續發展的原則。第三才是在體制政策上進行全面的設計。一句話，解決環境問題的根本，在思想觀念。環境問題早已超越了專業層次，變成影響經濟、制約社會、涉及政治的大問題。這就是我寫這篇文章為什么著重思想文化的原因。

　　新京報：你說環境資源問題已經對和諧社會構成了嚴重挑戰，主要是指哪些方面？

　　潘岳：首先是對經濟發展已經造成嚴重制約。新中國成立以來，我國人口從6億增到13億，可耕種土地因水土流失又少了1/3，中國人口增加了一倍，生存空間卻減少了一半。40%的城市空氣低于國家二級標準，有的省甚至沒有一個城市達標。最嚴重的就是水的問題，20%的城市飲用水不合格，3億農民喝不到干凈的水。而這還不是污染的高峰，污染的加速上升還要持續10年，預計到2015年前后，原材料消費才能達到高峰，隨后經濟增長才能與原材料消費逐步脫鉤，環境拐點才能出現。但如果按照今天的污染水平，那時候的污染總量可能是今天的3倍。你們可以算一算那時的情況。

　　第二，環境問題已經對社會穩定形成嚴峻挑戰。近年來環境污染引發的群體性事件以年均29%的速度遞增，2005年，全國發生環境污染糾紛5萬起。松花江事件后，全國平均每兩日發生一起水污染事故。中國已提前進入了環境事故高發期。環境污染極易與社會公平攪在一起，成為誘發群體性事件的導火索。

　　第三，是越來越重的國際壓力。

　　新京報：我們為什么不能走西方“先污染后治理”的路？

　　潘岳：我們沒有條件。第一是我們發動工業化的時間太晚了。歐美日在發動工業化時積極進行海外擴張，通過殖民地的原料和市場積累起雄厚的工業資本，就是說，它們起飛的資源環境成本是全世界買的單。我們開始改革開放時，人家已經發展了幾百年，早就劃定分割完了所有的國際規則與市場，我們的環境成本轉移不出去。第二個原因是我們的人口資源環境結構跟歐美差得太多，沒有本錢跟人家拼消耗。發達國家在人均GDP8000～10000美元的時候解決了環境問題，我們支持不到那一天，當中國人均GDP3000美元時，環境危機可能夾帶著其他社會問題提前來到，我們所取得的那點經濟成果根本無法抵擋。中國必須不惜代價提前解決中國環境問題。

　　新京報：你認為我國目前的環境立法和現實的差距大嗎？

　　潘岳：我國環境立法雖多，但管用的少。突出表現在四個方面：一是部分環境立法（如《環境保護法》）已經過時，需要修改；二是部分基本法律制度（如限期治理）在實際中可操作性差，致使執行效率低；三是對部分常見的環境違法行為（如連續超標排污、偷排污水）缺乏有針對性的處罰規定；四是對嚴重污染行為的處罰過輕，導致“違法成本低”的不合理現象。

　　新京報：你覺得要在哪些主要方面進行工作？

　　潘岳：一是必須對現行生態環境立法重新整合，突出環保部門的統一監管地位；二是應將“建設環境友好型社會”和“促進可持續發展”的內容納入憲法總則及環境資源的各項法規之中。例如《環境保護法》就應修訂成綱領性的環境友好政策法，并使之成為國家的基本法律。

　　還有，還要建立一整套生態補償的法律機制，運用政府和市場兩種手段，實現環境公平。例如發達國家實現環境公平的基本途徑，就是明確環境產權，使資源被產業化或資本化開發的同時，應對資源地的民眾給予一定比例的股權補償。環境公平是環境友好型社會的社會基礎。

　　新京報：還有一個問題，涉及現行環境管理體制的改革，你有什么具體建議？

　　潘岳：目前的環保部門仍然處于“弱勢”，與當前中國面臨的環境形勢不適應。主要表現在：一是目前一些地方政府重GDP增長、輕環境保護，地方保護主義突出，環保部門不能有效參與行政決策，不能獨立執法；二是環境保護法制不健全，環境立法和執法手段未能適應形勢需要；三是環境管理體制未完全理順，環境管理效率有待提高；四是環保部門監管能力薄弱，國家環境監測、信息、科技、宣教和綜合評估能力不足；五是部分領導干部環境保護意識和公眾參與水平有待增強。

　　要進一步改革現行環境管理體制，就要按照區域生態系統管理方式，逐步理順部門職責分工，增強環境監管的協調性、整體性，要形成跨部門跨行業的協調機制。例如按照林水草土完整的生態循環系統去將人為分割在各部門的環境管理權能重新統一起來；例如將執行環境法律政策的隊伍垂直起來；例如將國民經濟綠色核算與環境經濟政策的研究體系建立起來等等。

　　新京報：還要有哪些制度需要建立？

　　潘岳：要制定一系列環境友好的政治制度，如領導干部環保政績考核制度，如官員環境責任追究機制，如環境信息披露制度，如公眾參與監督制度。公眾參與環保將促進行政體制改革。環保不是政治最敏感的領域，但涉及政治、經濟、文化等各個方面，涉及社會的各個階層，各種利益主體。環保領域內的公眾參與，是推進社會主義民主的最佳切入點。

　　這是個理想，雖未成現實，但決不能變成空想。要做的事太多，必須一件件地做起，關鍵是今天今時今刻從我們開始做起。