邱 炯繪

　　【核心閱讀】

　　黨的十七大報告指出，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。”

　　作為新一輪行政管理體制改革的“關鍵詞”，“大部門體制”引人關注：是單純組織機構的“減”，還是政府職能的“轉”？充分“授權”與嚴格“問責”之間，怎樣有機統一？作為一項具體的機制創新，又該如何在行政管理體制改革的總體布局中協調推進？

　　本報今起推出系列調查，透過地方的新鮮實踐，感受部門體制改革的“優”與“憂”。

　　

　　一條河，五家管，公交開不過一站路

　　部門體制期待破局

　　流進成都后，府南河就分屬幾家管理：水利局管農村段，市容環衛局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國土局管地下水。

　　這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環境問題雪上加霜。一次，成都突降暴雨，剛投入使用半年的東城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道臨近府南河，水卻幾天沒抽出去。老百姓意見很大，甚至質疑是否隧道設計有誤，該不該修建隧道。原因其實很簡單，五家單位管水，平時相安無事，一場暴雨下來卻沒有一家出面牽頭協調，人員、設備、資金無法落實，耽誤了抽水。

　　類似的尷尬，林業局和園林局也常遇到。按歸口，大熊貓保護屬于林業局，前幾年，一到冬天，成都周邊山區經常發現病餓大熊貓，雖然成都市動物園和大熊貓繁育研究基地近在咫尺，且設施先進，技術一流，但由于屬于園林局，歸建設口，結果，只能舍近求遠，將大熊貓送往較遠的臥龍自然保護區。

　　成都大學在成都近郊的石陵鎮，市區到石陵的公交車終點站距學校還有一站多路，很不方便。就為了將這一站的公交車延長到校門口，學校老師、人大代表、政協委員跑了一年多都沒有結果。因為，按當時的分工，城內的交通是市政公用局承擔，城外的交通歸市交通局管，城里的公交車不能出城，郊區的車也不能到城里攬客。沒有協調機制，這一站路怎么也開不過去。

　　農委會、水務局、交通委員會等相繼掛牌

　　整合職能提高效率

　　“行政管理體制僵化，分工過細、職能交叉，對接不清、空間模糊，有利就干、無利就躲。本來應是‘九龍治水’，結果卻是龍多不治水，行政管理體制非改不可了。”成都市機構編制委員會副主任李聲宙說。

　　成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革。探索從“大部門體制”開始：2005年2月6日，撤消農牧局，設置農業委員會；2005年11月10日，撤消水利局，組建水務局；2006年1月20日，撤消交通局，組建交通委員會；2006年10月18日，撤消林業局和園林局，組建林業和園林局。

　　新組建的部門不僅僅是名稱的改變，也不是回到從前計劃經濟時代的大攬大統，權力集中，而是根據法律、法規確定職能的原則，一件事情盡量由一個部門辦理，將部門職能重新進行了梳理和調整，把職能和管轄范圍相近、業務性質雷同的部門，整合組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍更寬，以達到轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的目的。

　　體制順了，水知道往哪兒流了，熊貓也吃上了好竹子

　　體制改革效果初現

　　新組建的市水務局將全市的防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及河道、農田水利、水土保持、農村水電等所有涉水事務實行城鄉統一管理，水務管理的一體化，結束了“多龍管水”的局面。通過統籌考慮城區防洪和環境用水，將原來當作“水害”放走的雨洪水進行科學調配，2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區河道淤泥近10萬立方米，有效地改善了城區河道水質。這之后，成都連續碰到大雨，而下穿隧道再沒有被淹過。水務局一位老職工欣慰地說：“體制順了，水都知道往哪兒流了。”

　　2007年春節前夕，細心的成都市民發現，市區主要街道擺放鮮花的架子由過去的鋼管換成了一根根青青的翠竹，為古老的歷史文化名城平添一絲古樸韻味。這也是合并的成果。成都市林業和園林局副局長葉浪介紹，過去，每年節假日主要街道擺鮮花，光是租鋼管就要花幾十萬，現在，直接用農村運來的竹子，用完后再拉到造紙廠、纖維板廠，既環保又使農民增收。建在遠郊的大熊貓吃竹基地使成都大貓熊繁育研究基地不再到處買竹子，大熊貓吃竹質量穩定供應充足。城市綠化苗木基地每年節約了幾百萬外買苗木的費用，還幫助農民找了條穩定的收入渠道。

　　新組建的市交通委員會，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運、出租車、市公安局的交通技術規劃和安全設施規劃管理、市經委承擔鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運輸協調和物流行業管理等職能進行整合，打破了交通各自為政、多頭執法的局面，初步形成了城鄉一體的大交通格局。

　　不愿交錢交權，上下對口不順，但“寧傷感情不傷工作”

　　阻力和障礙仍很大

　　改革也遇到了一些阻力和障礙。“職能整合的面越廣，所觸及的部門利益越多，受到的干擾就越大。”知情人士說，“一些部門把部門利益凌駕于公共利益之上，不愿交出管錢、管審批的權限。”

　　部門整合，職能合并，相同的兩三個部門合到一起，中層干部必然多了出來，而干部的調整和精簡，也涉及許多人的根本利益。“寧傷感情不傷工作。”成都市領導態度堅決，只要利大于弊，就要堅決去做，不能因為干部的私利影響群眾民生的改善。為使探索順利進行，成都市把職能整合作為核心，將部門先合進來、工作開展起來。富余人員也沒有簡單地進行分流，而是人隨職能走，在不突破編制的前提下，通過考核逐步消化；處級干部按照核定的職數，通過考核競爭上崗；局級干部年齡大的保留待遇退居二線，或調整充實到其它部門，納入調整和分流的1100多人實現了平穩過渡。

　　長期以來形成的管理體制模式，使成都在構建“大交通”、“大林業”體制時，也受到了國家和省級相關部門的極大關注。成都市交通委員會的牌子旁，還掛著一塊成都市公共交通管理局的牌子，“兩塊牌子一套人馬，這是為了上下對口，否則到上面辦事不方便。”市交委副主任涂智說。同樣的原因，也使“成都市林業和園林局”的名稱有點拗口。“雖然大部門體制有很多好處，但地方也有很多為難的地方，如果不從上到下實施，基層的探索就有點舉步維艱，甚至可能頂不住壓力走回頭路。”李聲宙說。