明確政府責任構建合理高效的管理體制　實現社保自我平衡自我發展是追求目標

    為什么醫療保障制度改革持續多年，老百姓還是感覺看病難、看病貴？為什么基本養老保險從１９９５年至今已經被調整、修正了多次，依然還沒有調整到位？全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成認為，這是因為現行的各項社會保障制度設計存在著缺陷，迫切需要調整、充實、完善。１月９日，鄭功成在中國人民大學舉行的“中德社會保障體制改革研討會”開幕式上，明確提出現階段中國社會保障制度改革的任務是優化制度設計，并就此接受了本報記者的專訪。

    社保管理體制亟待理順

    問：您一直強調中國社會保障制度建設的關鍵在于優化制度設計。那么，優化社會保障制度設計的核心是什么？

    鄭功成：優化社會保障制度設計的核心在于明確政府責任和構建合理、高效的管理體制。而在整個社會保障制度管理體制中，社會保險管理體制的確立又最為重要。在中國，雖然經過１９９８年的機構改革已經明確勞動和社會保障部門統一管理社會保險事務，但現實中的社會保險管理體制卻存在著集權不夠、部門分割、權責不明的缺陷。如社會保險還處于地方分級統籌管理的狀態，社會保險費的征繳更是形成了世界上獨一無二的兩個機構（部分地區由社會保險經辦機構征收，部分地區由稅務部門征收）并存的異常格局，社會保險基金的管理因過于分散而出現難以有效管理、監控的現象，而作為社會保險直接責任主體的勞資雙方迄今仍缺乏參與社會保險事務管理與監督的合適途徑。這種有違社會保險制度自身規律的管理體制，當然不可能產生權威、高效的管理效果，從而亟待理順。

    應自我平衡和發展

    問：中國的社會保險制度還在建設之中，您認為這一制度應該追求一個什么樣的目標，現行社會保險管理體制應如何調整和完善？

    鄭功成：我一直主張，中國的社會保險制度宜由勞資雙方分擔責任，而實現社會保險自我平衡、自我發展則是我們應當努力追求的理性的目標，而要實現這一理性目標，就應當讓社會保險與國家財政保持適當距離。有鑒于此，我認為時下又開始流行的那種社會保險費改稅主張，以及讓社會保險與國家財政日益靠近甚至合為一體的取向，其實是背離社會保險制度理性發展目標的，也是與我國自１９９５年以來采取統賬結合模式的養老社會保險等制度設計不相吻合的。

    中國現行社會保險管理體制應當通過用集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理和讓承擔繳費義務的責任主體參與管理的改造加以完善。若果能如此，作為社會保障體系主體組成部分的社會保險制度運行將會迅速步入良性軌道。

    保費征繳機構要統一

    問：為什么要強調集中管理，怎樣實行？

    鄭功成：對中國而言，理順社會保險管理體制的關鍵是用集中管理取代分散管理，當務之急是統一社會保險費的征繳機構，同時讓國家財政退出直接管理社會保險事務的格局，進而真正讓社會保險管理機構及經辦機構切實承擔起自己應當承擔的責任。

    這方面包括：應當盡快取消部分地區由稅務機構代征社會保險費的體制，完全由社會保險經辦機構在全國范圍內統一征繳社會保險費，這是確保社會保險制度與國家財政保持適當距離的需要，也是社會保險制度追求自我平衡、自我發展及通過專業化管理達到高效運行的客觀要求。同時，還應當建立專業的社會保險監督機構，財政部門可以通過參與專業的社會保險監督機構發揮作用，即從直接參與管理監督社會保險制度的運行改為間接參與社會保險制度運行的監督。國家財政部門在社會保險制度中扮演角色的轉換，將意味著社會保險制度在保持與國家財政適當距離的條件下理性發展、自我發展局面的形成。

    垂直管理才不易失控

    問：相比屬地管理而言，您認為社會保險垂直管理有什么好處？

    鄭功成：社會保險制度的重要職能是維系全國統一的勞動力市場，它必須是全國統一的制度安排，而全國統一的制度安排需要采取垂直管理體制才能適應，即地方社會保險機構應當成為中央社會保險機構的派出機構，而不宜成為地方管轄的機構。類似于深圳、上海等地暴露出來的社會保險基金案件，其實是現階段對社會保險采取屬地管理的格局無法避免的。選擇垂直管理體制，將能夠從根本上改變現行社會保險分散管理易于失控的局面，同時還可以提高整個制度的運行效率，并有效規避社會保險基金投資運營中的巨大風險。屬地管理作為１９９８年國家統一部分行業分割統籌養老保險格局的過渡措施，其實早已經完成了其歷史使命。當然，如果一步到位有困難，可以先從基本養老保險全國統一并實行垂直管理做起，這樣，將改變現有格局，真正讓社會保險走向統一，并成為人民放心的社會保障制度。

    勞資雙方參與管理監督

    問：您為什么提出要讓責任主體參與社會保險事務的監督管理？

    鄭功成：從世界各國的實踐來看，社會保險制度的直接責任主體通常都是勞資雙方，政府在社會保險制度中所扮演的其實是雇主與擔保人的雙重角色。社會保險制度責任分擔的特色，決定了通過合理有序的途徑，讓承擔繳費義務的直接責任主體——勞資雙方參與社會保險事務的管理與監督，是這一制度實現自我平衡、自我發展的必要條件。因此，我認為應當打破直接責任主體無法有效參與社會保險管理監督的現行格局，讓工會、雇主組織通過合適的途徑與方式直接參與社會保險事務的管理與監督，這將有利于社會保險制度的健康持續發展。

    當然，要想整個社會保障制度健康持續發展，還需要強有力的社會監督，而將社會保障制度運行情況公開化，將是治理這一制度目前存在的諸多問題的重要保證。需要強調的是，社會保障制度設計不僅需要通過調整、充實、完善等措施實現優化，而且需要將優化的制度設計上升到法律規范的層次，只有這樣，中國的社會保障制度才能發揮出維護社會公平正義和實現國民共享國家發展成果的功能。（劉泉）